吴洲与盐城市亭湖区人民政府行政复议、行政裁决二审行政判决书

江苏省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2021）苏行终151号

上诉人（原审原告）吴洲，男，汉族，住盐城市亭湖区。

被上诉人（原审被告）盐城市亭湖区人民政府，住所地盐城市亭湖区青年东路55号。

法定代表人盛艳，盐城市亭湖区人民政府区长。

委托代理人陈辉芳，盐城市亭湖区司法局副局长。

委托代理人邵爱军，江苏鼎睿律师事务所律师。

原审第三人盐城市亭湖区退役军人事务局，住所地盐城市建军东路84号。

法定代表人吕宝彬，盐城市亭湖区退役军人事务局局长。

委托代理人薛璟，盐城市亭湖区退役军人事务局工作人员。

委托代理人吴晨露，江苏善合律师事务所律师。

原审第三人盐城市公安局亭湖分局，住所地盐城市亭湖区长亭路1号。

法定代表人迮大猛，盐城市公安局亭湖分局局长。

委托代理人鲁春、王国伟，盐城市公安局亭湖分局法制大队民警。

上诉人吴洲因诉盐城市亭湖区人民政府（以下简称亭湖区政府）驳回行政复议申请决定一案，不服江苏省盐城市中级人民法院作出的（2020）苏09行初100号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

原审法院认定，吴洲于2014年通过盐城市公安局亭湖分局（以下简称亭湖公安分局）向盐城市亭湖区民政局报送鼻骨骨折的评定残疾等级材料，盐城市亭湖区民政局通知吴洲于2014年4月份到盐城市第三人民医院进行残情检查，2014年4月17日盐城市第三人民医院在《评定（调整）伤残等级初审表》中县级医疗卫生专家小组意见栏中签署“残情描述：鼻骨骨折，不构成定级”。2014年7月30日，盐城市亭湖区民政局作出《评残补充材料告知书》并送达吴洲，告知吴洲其申请人民警察因公评残一事，因材料不全，暂不予受理，请补齐材料后向户籍所在地街道社事科申报。在第5项中告知鼻骨骨折残情在初评中达不到评定等级。2020年4月24日，亭湖区政府收到吴洲行政复议申请及相关材料，4月28日向吴洲邮寄送达《行政复议受理通知书》，向盐城市亭湖区退役军人事务局邮寄送达《行政复议答复通知书》，向亭湖公安分局邮寄《参加行政复议通知书》。后经审查认为，吴洲的复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第二十八条第（三）项、第（四）项规定的受理条件，依据该条例第四十八条第一款第（二）项规定，于6月23日作出〔2020〕亭政行复（决）字第27号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称27号复议决定）并向各方当事人邮寄送达。

原审另查明，2019年2月18日，根据中共盐城市亭湖区委办公室盐城市亭湖区人民政府办公室《关于印发〈盐城市亭湖区机构改革方案〉的通知》要求，组建盐城市亭湖区退役军人事务局，原盐城市亭湖区民政局的退役军人优抚安置职责由盐城市亭湖区退役军人事务局行使。

原审法院认为，《中华人民共和国政复议法》（以下简称行政复议法）第十二条第一款规定，“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”故亭湖区政府具有对吴洲的复议申请作出处理的法定职责。

根据2013年7月5日民政部修订的《伤残抚恤管理办法》第七条的规定，县级人民政府民政部门对报送的有关材料进行核对，符合受理条件的签发受理通知书；材料不全或者材料不符合法定形式的应当告知当事人补充材料。县级人民政府民政部门经审查认为申请人符合因战因公负伤条件的，应当填写《评定、调整伤残等级审批表》，并在受理之日起20个工作日内，通知本人到设区的市人民政府或者行政公署以上民政部门指定的医疗卫生机构，对属于因战因公的残疾情况进行鉴定，由医疗卫生专家小组根据《军人残疾等级评定标准》，出具残疾等级医学鉴定意见。据此，只有在民政部门受理申请人的申请后经鉴定，医疗卫生专家小组才会出具鉴定结论。本案中，从2014年7月30日盐城市亭湖区民政局作出并送达给吴洲的《评残补充材料告知书》可知，因材料不全，盐城市亭湖区民政局对其因公评残申请是暂不予受理，要求补充材料齐全后再申报。告知书中“鼻骨骨折，初评中达不到评定等级”的意见是盐城市亭湖区民政局2014年收到吴洲申请评残材料后通知吴洲4月16日到盐城市第三人民医院进行伤情初检，该院检查后在《评定（调整）伤残等级初审表》中县级医疗卫生专家小组意见栏中填写的意见，该初检行为是盐城市亭湖区民政局按照上级机关的工作要求所做的评残残情初审工作，并不是受理后对伤残情况进行医学鉴定的程序。现有的证据说明盐城市亭湖区民政局在初审中未制作吴洲要求送达的残疾等级鉴定意见，该鉴定意见客观上不存在。因此，吴洲行政复议申请书中要求确认盐城市亭湖区退役军人事务局拒不履行送达鼻骨骨折残疾等级鉴定意见行为违法没有事实和理由。根据行政复议法第九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”本案吴洲2014年7月通过盐城市亭湖区民政局送达的《评残补充材料告知书》就已知道鼻骨骨折残情初评结果，但其直至2020年4月24日才申请行政复议，要求确认盐城市亭湖区退役军人事务局拒不履行送达鼻骨骨折等级鉴定意见（复印件）的行为违法，明显超出申请行政复议的法定期限。行政复议法实施条例第二十八条规定，“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；。”因此，亭湖区政府认为吴洲提起的行政复议申请不符合上述规定的受理条件并无不当。且，本案中吴洲申请复议要求确认违法的行为是盐城市亭湖区退役军人事务局不履行送达鼻骨骨折残疾等级鉴定意见的行为，而送达行为是具有独立法律意义并产生法律效力的行政行为的辅助性程序行为，对送达行为合法性的争议只能在对独立的行政行为或主行政行为提起争议时，作为主行政行为的合法性问题请求争议解决机关一并审查。故吴洲的复议请求亦不属于行政复议受案范围。

根据行政复议法第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。亭湖区政府2020年4月24日收到吴洲的行政复议申请，于4月28日向各方当事人邮寄受理通知书、答复通知书、参加行政复议通知书，同年6月23日作出27号复议决定，并于当日向吴洲、盐城市亭湖区退役军人事务局和亭湖公安分局邮寄送达，符合法定期限要求，作出复议决定程序合法。

原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回吴洲的诉讼请求。

上诉人吴洲上诉称：1、原审程序违法。原审法院通知盐城市亭湖区退役军人事务局作为第三人参加诉讼并提交证据违法。上诉人申请原审法院调取证据，原审法院未予回应亦未送达通知书说明不予调取的理由。原审法院未依上诉人的申请责令盐城市亭湖区退役军人事务局提交鉴定结论，也未推定上诉人基于该鉴定结论主张的事实成立，程序违法。《评残补充材料告知书》未经质证。2、原审判决认定事实错误。盐城市亭湖区退役军人事务局未提交评残残情初审工作所依据的规范性文件，应视为初审工作没有依据，且《伤残抚恤管理办法》并未规定初审程序。即使存在初审程序，也不能否认盐城市亭湖区退役军人事务局未制作鉴定意见。《评定（调整）伤残等级初审表》中仅有一名医生签名，不具有合法性，且盐城市亭湖区退役军人事务局在该表上签署的上报时间造假，上诉人申请鉴定，原审法院未予回应，剥夺上诉人的诉讼权利。《评定（调整）伤残等级初审表》真伪不明，系盐城市亭湖区退役军人事务局在诉讼过程中提交，不能作为认定27号复议决定合法的依据。《评残补充材料告知书》与上诉人的鼻骨骨折评残申请无关，与本案无关联性。上诉人原审中提交的盐城市退役军人事务局作出的〔2020〕盐退役军人行复第6号《行政复议决定书》证明上诉人的鼻骨骨折鉴定结论客观存在，应当直接予以认定。3、原审判决适用法律错误。亭湖区政府适用行政复议法实施条例第四十八条第一款第（二）项规定作出27号复议决定适用法律错误。亭湖区政府在已查明盐城市亭湖区退役军人事务局已履行法定职责的情况下，未查明有无履行期限，援引法律条款未明确到具体项，属适用法律错误。请求本院撤销原审判决，依法改判撤销被上诉人作出的27号行政复议决定并责令被上诉人继续审理。

被上诉人亭湖区政府提交书面答辩意见称：盐城市亭湖区民政局作出的《评残补充材料告知书》中“鼻骨骨折、初评达不到评定等级”的意见是医疗机构在《评定（调整）伤残等级初审表》中县级医疗卫生专家小组意见栏中填写的意见，该初检行为是盐城市亭湖区民政局按照上级机关的工作要求所做评残残情初审工作，不是受理后对伤残情况进行医学鉴定的程序。现有证据说明盐城市亭湖区民政局在初审中未制作上诉人要求送达的残疾等级鉴定意见，该鉴定意见客观上不存在。上诉人通过《评残补充材料告知书》已知道鼻骨骨折残情初评结果，但其2020年4月24日才要求确认盐城市亭湖区退役军人事务局拒不履行送达鼻骨骨折残疾等级鉴定意见（复印件）的行为违法提出行政复议申请，明显超出行政复议申请期限。送达行为是具有独立法律意义并产生法律效力的行政行为的辅助性程序行为，对送达行为合法性的争议只能在对独立的行政行为或主行政行为提起争议时，作为主行政行为的合法性问题请求争议解决机关一并审查，上诉人的复议请求不属于行政复议受案范围。亭湖区政府的行政复议程序完全合法，且各环节都是在法定期限内完成。请求本院驳回上诉，维持原判。

原审第三人盐城市亭湖区退役军人事务局、亭湖公安分局均未提交书面陈述意见。

本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院二审另查明，上诉人曾于20202年2月22日向盐城市退役军人事务局申请行政复议，请求“1、确认亭湖区退役军人事务局对申请人鼻骨骨折伤残等级评定申请未签发受理通知书的行为违法；2、确认亭湖区退役军人事务局对申请人鼻骨骨折伤残等级评定申请未作出决定的行为违法，并判令其对申请人鼻骨骨折伤残申请依法作出决定”。盐城市退役军人事务局2020年4月15日作出〔2020〕盐退役军人行复第6号《行政复议决定书》，以上诉人的申请超过申请期限为由，驳回上诉人提出的行政复议申请。上诉人不服，诉至盐城市盐都区人民法院，请求撤销该复议决定并责令盐城市退役军人事务局恢复审理其提出的行政复议申请。该案一审中，盐城市退役军人事务局提交《评定（调整）伤残等级初审表》，证明上诉人的伤情在初审中未达到评残标准。该院于2020年8月31日作出（2020）苏0903行初256号行政判决，驳回上诉人的全部诉讼请求。上诉人不服该案一审判决，提起上诉。2020年11月16日，江苏省盐城市中级人民法院作出（2020）苏09行终549号行政判决：驳回上诉，维持原判。

本院认为，行政复议法第九条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。行政复议法实施条例第十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织依照行政复议法第六条第（八）项、第（九）项、第（十）项的规定申请行政机关履行法定职责，行政机关未履行的，行政复议申请期限依照下列规定计算：（一）有履行期限规定的，自履行期限届满之日起计算；（二）没有履行期限规定的，自行政机关收到申请满60日起计算。第二十八条第（四）项规定，行政复议在法定申请期限内提出。本案中，上诉人于2014年通过亭湖公安分局向盐城市亭湖区民政局报送鼻骨骨折的评定残疾等级材料。同年4月17日，医疗机构在《评定（调整）伤残等级初审表》县级医疗卫生专家小组意见中签署“残情描述：鼻骨骨折，不构成定级”。同年7月30日，盐城市亭湖区民政局作出《评残补充材料告知书》并送达上诉人，在告知书第5项内容中记载上诉人的鼻骨骨折残情在初评中达不到评定等级。上述事实表明，上诉人报送残疾评定材料及通过《评残补充材料告知书》知晓其鼻骨骨折残情初评结果均发生在2014年。但上诉人直到2020年4月24日才向被上诉人提出行政复议申请，明显超出了法定的申请期限。行政复议法实施条例第二十八条第（三）项规定，提出行政复议有具体的请求和理由。上诉人提起行政复议要求确认盐城市亭湖区退役军人事务局拒不履行送达鼻骨骨折残疾等级鉴定意见行为违法，但未能证明该鉴定意见确实客观存在的证据。盐城市退役军人事务局作出的〔2020〕盐退役军人行复第6号《行政复议决定书》中记载的盐城市亭湖区退役军人事务局提交的“鉴定结论”来源亦系《评定（调整）伤残等级初审表》的内容。原审判决根据现有证据认定上诉人主张的该鉴定意见客观上不存在，上诉人申请行政复议没有事实和理由，并无不当。被上诉人在受理上诉人提出的复议申请后，经审查发现上诉人提出的行政复议申请不符合行政复议法第二十八条第（三）项、第（四）项规定的受理条件，在法定期限内作出27号复议决定，依照行政复议法实施条例第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回上诉人的行政复议申请，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。

盐城市亭湖区退役军人事务局作为上诉人伤残评定事项的办理机关之一，原审法院为查清本案事实，通知该局参加诉讼，并无不当。上诉人申请原审法院调取其主张的鼻骨骨折伤残鉴定意见或责令盐城市亭湖区退役军人事务局提交，但未能提交线索证明该鉴定意见客观存在，亦不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十四条第一款关于当事人申请人民法院调取证据的，应当在举证期限内提交调取证据申请书的规定，原审法院未予准许，并无不当。《评残补充材料告知书》在上诉人提起的多起行政诉讼中均由各方当事人质证，并经生效行政裁判认定，在本案原审中盐城市亭湖区退役军人事务局又再次提交并经上诉人发表质证意见，故上诉人认为该份证据不能作为认定案件事实的依据，不能成立。上诉人原审庭审中申请对《评定（调整）伤残等级初审表》中盐城市亭湖区民政局在该表的盖章及笔迹形成时间进行鉴定，未在举证期限内提出，且未提交初步证据证明其主张，故原审法院未予准许，亦无不当。

综上，上诉人吴洲的上诉理由和请求依法不能成立，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人吴洲负担。

本判决为终审判决。

审判长　齐　鸣

审判员　季　芳

审判员　陆轶群

二〇二一年四月一日

书记员　宋晶晶

附：本判决适用的相关法律依据

《中华人民共和国行政诉讼法》

第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。